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发展创造了奇迹 环保也应有奇迹来匹配
2015-11-27 17:24 来源:中国环境报

  

姜晓亭,山东省乳山人,国际商务师。历任四川省对外贸易经济合作委员会副主任;四川省对外贸易经济合作厅副厅长;四川省商务厅副厅长;中共乐山市委副书记、市长;中共乐山市委书记、市人大常委会主任。现任四川省环境保护厅党组书记、厅长。第十一届全国人大代表。

  蜀中自有“天无三日晴”和“蜀犬吠日”之说,意指盆地环山,水汽不散,难见太阳。四川还有“千河之省”之称,且地处长江上游,生态安全地位突出。作为西部经济大省,10年来,四川GDP翻了两番,今年前三季度,经济总量跃至全国第六。既要服务大局,又要守住底线,环保工作任重道远。在“十二五”收官、“十三五”启幕之际,本报记者独家对话四川省环保厅厅长姜晓亭,畅谈改革之策,畅想改革之路。

  对话人:四川省环境保护厅厅长姜晓亭

  采访人:本报记者岳跃国

  当前环境保护面临什么样的难度?

  ■常规办法解决不了我国的环境问题,必须改革

  中国环境报:当前环境保护面临什么样的难度?如何定位?

  姜晓亭:常规的办法解决不了我国的环境问题。

  这一判断基于3方面的考虑:一是我国遇到的环境问题在人类历史上前所未遇,解决难度也前所未遇;二是环保工作特别复杂,既涉宏观,又涉中观,还涉微观;三是环保工作既需要多部门协同又是多部门交叉,一家说了不算,一家也办不成。

  这是现阶段环保工作的3个困难,也是定位环境保护所处阶段的前提。总体来看,我国改革开放创造了一个奇迹,环境保护也要相应地创造出一个奇迹来匹配。

  中国环境报:如何理解既涉宏观,又涉中观,还涉微观?

  姜晓亭:横向来看,环保部门跟其他部门很不一样。有的管宏观,如发改部门;有的管中观,如农口的各个部门;有的管微观,如食品安全、质检等部门。而环保部门是宏观、中观、微观都有涉及:宏观如总量减排、战略环评和政策环评等;中观如行业环评、区域环评、行业核查等;微观如执法、监测等。

  纵向来看,以前的污染主要指工业的废气、废水、废渣,现在是水、气、声、渣、射、土、光、热都有,全要素、全过程都要管。污染防治既涉及产业布局、结构、规模,又涉及项目设备、工艺、技术。前者宏观,是规划环评问题;后者微观,是项目环评问题。

  这就要求环保部门既要有宏观视野、宏观思维、大局观念,又要从细处着手、落到实处接地气,难度特别大。

  中国环境报:从宏观层面推进环境保护存在哪些体制障碍?

  姜晓亭:环境问题涉及很多部门,存在职能交叉,必须协同作战。而“部门推动部门”难度大。一般情况下,部门推动不了部门,只能靠更高层的领导来推动,但又不可能事无巨细都让领导来推。

  比如水,实际就8个字:水多、水少,水清、水浑。多了是洪水,少了是旱灾,水清是水质问题,水浑是水土流失问题。单一个“水”就涉及水利、国土、环保等若干部门,环保一家说了不算,也不可能一家把事办成。

  有的事都来争,有的事都不干。都来争时,环保经常争不过;都不干时,环保却还得干。最郁闷的是,虽然没争过,但责任有时还得扛。

  中国环境报:有人说目前环保工作很难令人满意,您怎么看?

  姜晓亭:确实是这样。在政风行风等各类考核中,环保的名次很容易靠后,要么是中等,要么干脆垫底。排在中等就说明干得还不错,大家还认同你。

  正是因为涉及部门众多,职能交叉,环保的事很容易“上、下、左、右”都不满意。比如环评,对有些项目,批了群众不高兴,不批领导不高兴。水污染一线,批了下游不高兴;大气污染一片,批了周边不高兴。不高兴的人,到考核的时候就会“发声”;觉得环保还不错的,考核的时候通常又是“沉默的大多数”,他觉得环境本来就这样,没变好,也没变差,今天天气好,跟你环保部门有啥关系?没关系。所以环保要让人满意很难。

  环保部门在环境应急中应承担什么角色?

  ■环境应急改革需界定责任,不能处理救火队员

  中国环境报:很多环保局长都担心环境风险,您呢?

  姜晓亭:现阶段环境风险可以减少,但不可避免。既然不可避免,就应该办好两件事,一是事故责任界定要明确,二是要完善应急体系。

  中国环境报:责任界定不明确主要体现在哪些方面?

  姜晓亭:安全事故一旦引发环境污染,环保局长很可能下课。

  就事故性质来说,绝大部分是安全事故,环境污染是次生灾害,如一些爆炸事故,是典型的安全事故,环保和消防同时控制灾害。

  但现在的情况是环保去应急,结果还可能被处罚。我们跟消防队员一样是“救火”的,火灭后却要受处分,这个导向不好。一定要明确责任,不能误判,不能把“救火”队员给处理了,要不以后没人干活了。

  中国环境报:环保部门在环境应急中应承担什么角色?

  姜晓亭:环境应急要实行属地负责制。环保部门主要做3件事:一是回答“怎么样”,污染是什么情况。二是说“怎么办”,拿出解决方案。三是尽力组织救援,环保专家现场指导,提供线索,紧急调配。其他应该由地方政府负责,环保部门不可能养很多人来应急。

  中国环境报:有人认为应急体系平时就是个摆设,您怎么看?

  姜晓亭:应急体系是必要的,应急物资在大部分时间看着像是没用,但是到了关键时候,没有这个“摆设”还真不行。

  一个完整的国民经济体系离不开重化工、石化,这是回避不了的。既然有风险,环境应急体系就必须要有。我认为,至少要在省、市两级先建起来。

  中国环境报:应急体系建设的重点有哪些方面?

  姜晓亭:重点应放在应急指挥体系、应急队伍、应急专家、应急物资、应急分类上。关键要做好分类,哪类事故该怎么处理、不能怎么处理,事先应重点明确,相当于一个详细的技术指南。

  中国环境报:您说的技术指南是不是应急预案?

  姜晓亭:不是。应急指南,通俗讲就是应急注意事项,是指应急分类。应急指南应尽可能详细,应急预案则不必。因为真正的应急过程只能现场随机应变,绝不能教条主义,照搬预案。

  “十三五”期间,总量减排应坚持什么改革取向?

  ■总量减排改革应力戒虚增实减,尊重差异化管理

  中国环境报:“十三五”期间,总量减排应坚持什么改革取向?

  姜晓亭:总量减排作为一种约束性指标,强化了地方政府的责任。尤其是今后要实行“党政同责”,各级党委政府主要领导很重视,对推进环保工作很有效。

  但有效不等于合理,尤其要研究使总量减排与环境质量改善直接挂钩,建立正相关关系。要防止出现两类情形:一是“虚增实减”,二是针对性差。

  中国环境报:怎么理解“虚增实减”?

  姜晓亭:先说“虚增”。排污总量是根据GDP、工业增加值、城市化率等指标计算出来的。一旦为了政绩或其他方面考虑,把这些指标搞得很“漂亮”,排污量相应就“增加”了。

  再看“实减”。减排工作必须落在一个个项目上,必须实实在在减下去。一旦“虚增”,减排就麻烦了。如城市化率,每增加一个百分点,增加的COD排污量就算出来了,就要建设相应规模的污水处理厂。

  中国环境报:“虚增实减”会造成什么问题?

  姜晓亭:一边虚增,一边实减,中间就可能错位:第一,地方花不起钱建处理设施;第二,花了钱建起了处理设施后,发现没那么多污染物要处理,最后很可能就成了摆设,成了形象工程。

  排污总量如果完全按照统计数据来计算,有点机械化。如果缩小行政区域,根据实际情况核查排污总量,肯定弄得清楚,哪怕是计算也会算得相对准确,但这涉及上下级之间建立信任文化的问题。

  中国环境报:您刚才说总量减排针对性不强,如何理解?

  姜晓亭:现在指标设计往往“一刀切”,没有充分考虑中国之大、差异之大,不是很合理。因为约束性指标是和“官帽子”挂钩的,指标完不成还要追究责任,地方可能会把力量用偏。

  如果当地主要环境问题不是减排约束的那些问题,就会造成地方花了“主要的”精力去解决一个“次要的”问题,而主要问题、难点问题并没得到解决。

  中国环境报:如何解决这一问题?

  姜晓亭:我觉得,总量减排就是应该实施“差异化”管理,要么从顶层设计上改,要么让地方提方案,核心是符合地方实际,有利于本地区环境质量改善。减排指标设计应充分考虑本地区主要污染物排放现状,和环境质量改善挂钩。

  中国环境报:四川这方面有何探索?

  姜晓亭:举个例子,在四川“三州”(凉山州、阿坝州、甘孜州),工业很少,甚至有人戏称“打铁就是工业”、“烧饼就是服务业”。在这些地方实施总量减排,有时连基数都没有,再减就成负数了。因此,四川省在下指标的时候将总量减排改成了总量控制。

  下一步改革中有哪些问题需要特别关注?

  ■改革不等于完全做减法,更不能越改越复杂

  中国环境报:现在有一种倾向,一说改革就是做减法,您怎么看?

  姜晓亭:确实有这种倾向,好像一说改革就是要把什么东西给减掉,这就把简政放权和改革混淆了。简政放权是改革的一个措施,但改革不等于简化,有些东西可能还要增加,还要强化、精细化。

  中国环境报:与其他部门相比,环保部门简政放权有何特殊性?

  姜晓亭:原来的技术和经济可行性审查,我认为确实要简政放权。经济可不可行,技术可不可行,产品有没有市场,那是业主自己考虑的事儿,政府去管有点滑稽。

  但是环保不一样,是公益性的。经济可行不可行,业主关心;环境可行不可行,业主不太关心,跟他的利益不挂钩,也很难把这事做好。同时,环境问题往往是区域性和流域性的,单个业主也解决不了。

  这就要政府来做。总体来讲,哪些权该放,哪些不能放,哪些要加强,现在边界不太清楚。

  中国环境报:有人反映,在一些地方,简政放权后审批反而复杂了,原因何在?

  姜晓亭:各部门都在放权,但关注点不同,标准不同。发改委管投资,下放权限时,主要考虑投资规模和产业政策,而环保主要考虑环境敏感度。

  比如,投资1亿元建蓄电池厂,在发改部门看来很小,但环保部门就高度重视,弄不好可能出现血铅事故,管得很严,审批层级比较高。

  反过来也一样,有些项目环保认为可以放的,其他部门又不能放。比如城市轨道交通,因为在地下,环境影响不大,审批权可以下放。但在其他部门看来,因为投资大,审批层级比较高。

  这就形成了错位下放,一个项目,有的手续在部里批,有的在省里批,有的在市里批,个别甚至是县里批,把业主弄晕了。

  中国环境报:简政放权后,一般项目不环评就可以核准,有何影响?

  姜晓亭:项目核准精简前置审批后,只保留规划选址、用地预审两项,对重特大项目将环评审批作为前置条件,俗称“两个半”前置。

  也就是说,不是重特大项目不环评就可以核准。但环评还得保留,这样一来,环评本来是核准的前置条件,现在变成了开工的前置条件。

  对于业主,原来到发改委去,发改委告知前置有多少个、到哪些部门去办。现在不行了,业主拿到核准也不能开工,因为还缺很多开工的前置条件。

  但业主搞这类项目一般只搞一次,根本不知道这个项目要搞多少个批文。有些地方,说是简政放权,其实是越搞越复杂。业主晕,我们也晕。这个是同级部门审批“错位下放”的问题。

  中国环境报:怎样改革能化繁为简?

  姜晓亭:估计以后要搞一个投资指南才行,光搞负面清单还不行,要在投资指南里明确一个项目究竟要多少审批,让业主清楚。

  中国环境报:制定改革方案要着重考量哪些因素?

  姜晓亭:我感觉有些改革是先有一个设想,然后设计一个模式,再围绕模式来论证怎么合理、怎么实施,最后离实际更远。我认为,改革应该充分考虑4个因素:科学性、合理性、有效性、可行性。

  首先必须是科学的,但科学的不一定合理。比如治理土壤,把土壤洗一遍,然后种植特定的植物,长了以后挖了再种,直到土壤达标为止,这样科学,但时间耗不起,成本也耗不起。

  有效性是指不能为了改革而改革,改后一定要比改前好。可行性方面,不能到了基层没法干,如果再来个考核,就更惨了。

  中国环境报:定改革方案底线在哪?

  姜晓亭:改革一定要避免“自废武功”。我个人觉得,好不容易争取到了总量减排的控制制度、环评的审批制度,不要自己主动给废了。“废武功”很容易,再建起来就很难。

  中国环境报:“十三五”期间将实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理,是不是意味着环保部门扩权了?

  姜晓亭:实行垂直管理,是对我国现行“以块为主”的地方环保管理体制的一项重大改革,有利于保障环境执法效果,减少地方干预,意义重大。但是,搞环境管理改革,还是要强化属地责任。既要避免环保部门受到干扰,又要避免环保孤军奋战。

  一实行垂管,就给人的感觉是,环保部门扩权了,要一管到底了。我比较担心,在一些地方,这样反而减轻了地方政府的属地责任。环保以前是监管,我们扮演的角色主要是监管,不是主管。一旦属地责任没有了,其他部门不管了,环保就成了孤军奋战。

  千万不能因为垂直管理,淡化了其他部门的责任,减轻了地方的属地责任,一定要避免环境保护成了环保一家的事。

  中国环境报:垂直管理以后,人、财两方面的关系能不能理得顺?

  姜晓亭:系统内确实存在这样的担心,人的方面,主要是担心人手短缺和干部流动问题;财的方面,主要是担心环保资源缩小。

  有人担心,垂直管理以后,经费没人管了,市县财政不给钱了,结果环保资源反而缩小了。以前责任在地方政府身上,有多少钱都得拿出来担这个责任,不然要被追责。现在垂直管理了,跟地方没关系了,钱也就没有了。会不会出现这种问题尚不清楚,事先在顶层要协调好。

  还有一个担忧就是人的问题。一个问题是,基层环保部门行政编制严重不足,很多单位都是从监察、监测机构抽借人员使用,一旦省上垂直管理,基层行政编制短缺人员到不了位,环保行政工作运转就面临困难。所以,垂直管理一定要同步解决好人员编制问题。另一个问题就是干部渠道问题,垂直管理以后,会不会环保干部只在系统内流动,流动渠道会不会收窄,这个问题要思考。有人觉得现在环保干部出路就不理想,但愿改了以后,不要更不理想。

原标题:发展创造了奇迹 环保也应有奇迹来匹配

[编辑:卢永洪]